‘โฉนดชุมชน’ กับสิทธิอันชอบธรรมในการจัดการที่ดินที่ถูกพรากจากประชาชนซ้ำแล้วซ้ำเล่า (1)

สืบเนื่องมาจากเมื่อ 25 พฤศจิกายน 2563 นายวราวุธ ศิลปอาชา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้ชี้แจงแทนนายกรัฐมนตรี ต่อนายสาทิตย์ วงศ์หนองเตย ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ ที่ตั้งกระทู้ถามสดต่อนายกรัฐมนตรี ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ถึงความชัดเจนในคำสั่งของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ที่ยกเลิกให้โฉนดชุมชน หลังจากที่แจกให้ประชาชนแล้ว 4 ชุมชน ซึ่งอาจสร้างผลกระทบต่อประชาชนในอีก 486 ที่เข้าร่วมโครงการ โดยถามว่า นโยบายของรัฐบาลจะดำเนินการอย่างไรเพื่อให้เกิดความชัดเจน และเป็นไปตามความต้องการของประชาชนที่เคยให้ความเห็นไว้กับคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

ซึ่งนายวราวุธ ศิลปอาชา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้ชี้แจงแทนนายกรัฐมนตรีว่า วันที่ 30 พ.ย. ที่จะมีการประชุม คทช. ตนได้รับรายงานจากเจ้าหน้าที่ว่า เจ้าหน้าที่ได้แก้ไขไม่พิจารณายกเลิกโฉนดชุมชนแล้ว ดังนั้นขอให้มั่นใจว่าประชาชนที่ได้รับสิทธิโฉนดชุมชนและสิทธิในที่ดินทำกิน ยังได้ตามเดิม

ทั้งนี้นายวราวุธ ยังยืนยันอีกว่าไม่มีแนวคิดยกเลิกโฉนดชุมชน แต่จะไม่มีการออกโฉนดชุมชนเพิ่ม

“การทำงานภายใต้ คทช. กว้างกว่าโฉนดชุมชน พื้นที่บางพื้นที่ไม่สามารถออกเป็นโฉนดชุมชนได้ เพราะติดปัญหาพื้นที่ลุ่มน้ำ แต่ คทช. มีเงื่อนไขให้ประชาชนได้สิทธิทำกิน ย้ำว่าสิทธิทำกิน ไม่ได้เป็นเจ้าของ แต่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว”

ทำให้ขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม P-move กว่า​ 23​ จังหวัดทั่วประเทศยื่นหนังสือถึง พล.อ ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี ผ่านผู้ว่าราชการจังหวัดที่​ศาลากลาง​จังหวัด โดยมีข้อเรียกร้อง

  1. ให้สผ./สปน.​ (โดยสำนักงานโฉนดชุมชน) ถอนเรื่อง การยุบเลิก โฉนดชุมชน และระเบียบสำนักนายกฯว่าด้วยการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชนออกจากการพิจารณาของอนุฯ​ ชุดประวิตร ในวันที่ 30 พย. 63
  2. ให้รัฐบาลเดินหน้าโฉนดชุมชน เป็นรูปแบบหนึ่งในการจัดที่ดิน ภายใต้กลไก คทช. ควบคู่กับการจัดที่ดินแปลงรวม
  3. ให้รัฐบาลหามาตรการในการคุ้มครองพื้นที่ซึ่งได้ยื่นคำขอให้มีการจัดโฉนดชุมชน ตามระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชนแล้ว ซึ่งอยู่ในระหว่างการดำเนินงานฯจำนวน 486 ชุมชน เพื่อให้ชุมชนเหล่านั้นสามารถดำเนินชีวิตได้ตามวิถีปกติ และให้สามารถพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นและเข้าถึงโครงการพัฒนาของรัฐได้

โฉนดชุมชนคืออะไร

คำว่า “โฉนดชุมชน” คำ ๆ นี้อาจเป็นคำที่เกิดขึ้นมาใหม่ยังไม่ค่อยเป็นที่คุ้นหูกันมากนัก โดยมีที่มาจากการแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีชุดนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี ที่ได้แถลงต่อรัฐสภาเมื่อเข้ารับตำแหน่งเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2551 โดยได้ประกาศว่า “จะสนับสนุนการแก้ไขปัญหาที่ดินให้เกษตรกรโดยเน้นให้นำที่ดินที่มีสภาพเป็นป่าเสื่อมโทรมมาจัดสรรเป็นที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรผู้มีฐานะยากจนในรูปของธนาคารที่ดินและเร่งรัดการออกเอกสารสิทธิ์ให้แก่เกษตรกรผู้มีฐานะยากจน และชุมชนซึ่งทำกินอยู่ในที่ดินของรัฐในรูปของ “โฉนดชุมชน”

โฉนดชุมชนเป็นนโยบายสาธารณะ ที่ดำเนินการมาหลายรัฐบาล ด้วยความเชื่อของภาคประชาชนว่า ที่ดินคือชีวิต เป็นปัจจัยการผลิต เป็นที่อยู่อาศัย เป็นพื้นที่ทางวัฒนธรรม เป็นต้นทุนทางสังคม เป็นการกระจายอำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เป็นการกระจายการถือครองที่ดิน โดยมีการบริหารจัดการอย่างยั่งยืนร่วมกับหน่วยงานภาครัฐ

ทั้งนี้เมื่อวันที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีหลังจากโค่นอำนาจรัฐบาลพลเรือนในนาม คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เมื่อวันที่ 12 กันยายน 2557 ก็ยังได้กล่าวถึงเรื่องนี้ไว้ในคําแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีซึ่งแถลงต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เรื่องการกําหนดเป็นนโยบายของรัฐบาล นโยบายที่ 9 การรักษาความมั่นคงของฐานทรัพยากรและการสร้างสมดุลระหว่างการอนุรักษ์กับการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืนว่า

“พัฒนาระบบบริหารจัดการที่ดินและแก้ไขการบุกรุกที่ดินของรัฐโดยยึดแนวพระราชดําริที่ให้ประชาชนสามารถอยู่ร่วมกับป่าไม้เช่นกําหนดเขตป่าชุมชนให้ชัดเจน พื้นที่ใดที่สงวนหรือกันไว้เป็นพื้นที่ป่าสมบูรณ์ก็ใช้มาตรการทางกฎหมายอย่างเคร่งครัด พื้นที่ใดสมควรให้ประชาชนใช้ประโยชน์ได้ก็จะผ่อนผันให้ตามความจําเป็นโดยใช้มาตรการทางการบริหารจัดการ มาตรการทางสังคมจิตวิทยา และการปลูกป่าทดแทนเข้าดําเนินการ ทั้งจะได้เชื่อมโยงกับการส่งเสริมการมีอาชีพและรายได้อื่นอันเป็นบ่อเกิดของเศรษฐกิจชุมชนที่ต่อเนื่อง เพื่อให้คนเหล่านั้นสามารถพึ่งพาตนเองได้ตามหลักเศรษฐกิจพอเพียงโดยที่ดินยังเป็นของรัฐ จะจัดทําฐานข้อมูลเพื่อการบริหารจัดการ จัดทําทะเบียนผู้ถือครองที่ดินในที่ดินของรัฐปรับปรุงกลไกการบริหารจัดการที่ดินของรัฐและเอกชนให้มีเอกภาพเพื่อทําหน้าที่กําหนดนโยบายด้านที่ดินในภาพรวม”

ดังนั้น การจัดสรรที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรที่มีฐานะยากจนในรูปของโฉนดชุมชนจึงเป็นทางเลือก ที่จะทำให้คนในชุมชนมีโอกาสในการถือครองที่ดินหรือสิทธิในที่ดินเพื่อประกอบอาชีพเกษตรกรรมของคนในชุมชนเอง

โฉนดชุมชนเป็นสิทธิชุมชนอย่างหนึ่ง

คําว่า “สิทธิชุมชน” เกิดขึ้นครั้งแรกตามบทบัญญัติในมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2540 ซึ่งบัญญัติว่า “บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณีภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นและของชาติและมีส่วนร่วมในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”

แม้รัฐธรรมนูญ ปี 2540 จะมีเนื้อหาสาระของบทบัญญัติที่เกี่ยวกับสิทธิชุมชนกําหนดไว้ แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้ใช้คําว่าสิทธิชุมชนแต่อย่างใด คําว่า “สิทธิชุมชน” ปรากฏขึ้นเป็นถ้อยคําทางกฎหมายอย่างเป็นทางการในรัฐธรรมนูญ ปี 2550 โดยปรากฏในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย แต่เมื่อพิจารณามาตรา 66 และมาตรา 67 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2550 แล้ว อาจจะกําหนดความหมายของคําว่า “สิทธิชุมชน” หมายถึง สิทธิที่เกิดจากการรวมกลุ่มของบุคคลโดยมุ่งเน้นในการคุ้มครองเกี่ยวกับจารีตประเพณีศิลปวัฒนธรรม ภูมิปัญญาท้องถิ่น ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะเกิดผลดีต่อประชาชนโดยส่วนรวมซึ่งอยู่ภายในชุมชนหรือท้องถิ่นนั้น ๆ

ส่วนคําว่า “โฉนดชุมชน” เป็นถ้อยคําที่มีการกําหนดความหมายไว้เป็นการเฉพาะโดยปรากฏเป็นบทนิยามที่ชัดเจน ซึ่งกําหนดไว้ในระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 และประกาศคณะกรรมการประสานงานเพื่อจัดให้มีโฉนดชุมชน ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการในการดําเนินงานโฉนดชุมชน พ.ศ. 2553 ซึ่งเมื่อพิจารณาความหมายของบทนิยามคําว่า “โฉนดชุมชน” ในระเบียบฯ หรือประกาศฯ แล้ว จะเห็นได้ว่า มีความหมายที่เหมือนกัน ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “โฉนดชุมชน” หมายความว่า หนังสืออนุญาตให้ชุมชนร่วมกันบริหารจัดการ การครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐเพื่อสร้างความมั่นคงในการอยู่อาศัยและการใช้ประโยชน์ในที่ดินชุมชนซึ่งชุมชนมีหน้าที่ต้องดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตลอดจนปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กําหนดไว้โดยกฎหมาย

ดังนั้นสิทธิชุมชน (community rights) มีความสัมพันธ์อย่างยิ่งกับโฉนดชุมชน (the community land title deeds) เนื่องจากเป็นสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชน ในอันที่จะอนุรักษ์บํารุงรักษา และการได้ประโยชน์ร่วมกันจากทรัพยากรธรรมชาติในที่ดินของรัฐ ซึ่งเป็นสิทธิชุมชนประเภทหนึ่งที่จะก่อให้เกิดกําหนดเขตพื้นที่ที่เป็นโฉนดชุมชนตามมา ดังนั้น การทําความเข้าใจความหมายของคําว่า “สิทธิชุมชน” กับ “โฉนดชุมชน” จึงมีความจําเป็นอย่างยิ่ง

ชุมชนเคยมีสิทธิ์แต่ก็ถูกพรากไป

ในอดีตการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในประเทศไทย เป็นการจัดการของคนที่อยู่ในชุมชน หรือในท้องที่นั้น ๆ ชุมชนในท้องถิ่นมีระบบการบริหารจัดการทรัยพากรทั้งป่า ที่ดิน น้ำ ซึ่งเป็นรูปแบบการบริหารจัดการทรัพยากรตามบริบทของแต่ละท้องที่นั้น การจัดการดังกล่าวถือเป็นการใช้ ภูมิปัญญาท้องถิ่นในการจัดการทรัพยากรหรือเป็นการใช้ “สิทธิของชุมชน” ซึ่งถือเป็นหน้าที่ของชุมชนที่มีทรัพยากร ชุมชนอื่นจะเข้ามาก้าวล่วงมิได้

ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 5 ซึ่งมีการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม จำนวนประชากรมากขึ้น ความต้องการใช้ทรัพยากรธรรมชาติมีมากขึ้นทั้งภาครัฐและเอกชน รัฐจึงต้องมีการบริหารจัดการการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรต่าง ๆ เพื่อตอบสนองความต้องการและการจัดสรรเพื่อ ทุกกลุ่ม จึงมีแนวคิดการจัดการโดยอ้างสิทธิของรัฐชาติในการเข้าควบคุม โดยการตรากฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ และบริหารจัดการผ่านทางหน่วยงานของรัฐในรูปแบบของ กระทรวงทบวง กรม จึงเป็นการเปลี่ยนรูปแบบการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติโดยชุมชน มาเป็นของราชการโดยอาศัยกลไกทางกฎหมาย และทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ภายใต้อาณาบริเวณของรัฐ จะเป็นทรัพย์สินของรัฐ

ตัวอย่างกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐเข้ามาจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมีปรากฏ เช่น พระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 แม้จะมีการบัญญัติให้ชุมชนเข้ามามีส่วนในการจัดการทรัพยากรน้ำแต่ผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรน้ำคือรัฐ ผู้มีหน้าที่ในการบริหารจัดการ น้ำไม่ใช่ทรัพยากรของชุมชนอีกต่อไป นอกจากนี้ ยังมีพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่ง ชาติ พ .ศ. 2507 พระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ให้อำนาจรัฐเข้ามาบริหาร จัดการทรัพยากรป่าไม้แทนชุมชน ประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งประกาศใช่ตั้งแต่ พ.ศ. 2497 ก็เป็นอีกกฎหมายหนึ่งที่ให้อำนาจรัฐเข้ามาบริหารจัดการที่ดินแทนชุมชน

การเปลี่ยนผ่านจากระบบการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมโดยชุมชนมาเป็นการบริหารจัดการทรัพยากรภายใต้ระบบทรัพย์สินของรัฐ (State Property) เป็นการลดบทบาทของชุมชน และปฏิเสธการใช้สิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตามวิถีชีวิต ประเพณีเมื่อไม่มีกฎหมายของรัฐรับรอง สิทธิชุมชนจึงเป็นเพียงข้อเท็จจริงที่ไม่มีสิทธิตามกฎหมาย ที่จะใช้ยันกับบุคคลภายนอกได้ จึงมักเกิดข้อขัดแย้งระหว่างตัวชุมชนซึ่งตั้งอยู่ในพื้นที่ของแหล่งทรัพยากรธรรมชาติ กับการบริหารจัดการโดยรัฐซึ่งมาจากส่วนกลาง

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณามุมมองสิทธิชุมชนซึ่งครอบคลุมถึงโลกทัศน์ (World View) และจักรวาลทัศน์ (Cosmology) ของชุมชนผ่านการวิเคราะห์ปัญหาความขัดแย้งเรื่องการควบคุมและจัดการทรัพยากรดิน น้ำ ป่าเขา จะพบว่าล้วนเป็นปัญหาการใช้ประโยชน์จากฐานทรัพยากรระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่นที่สวนทางกัน รวมทั้งความขัดแย้งระหว่างชุมชนท้องถิ่นกับกลุ่มอิทธิพลภายนอกที่มีผลประโยชน์


เรียบเรียงโดย ตาล วรรณกูล / บรรณาธิการเสียงประชาชน

สนับสนุนข้อมูลโดย ธนากร อัฏฐ์ประดิษฐ์ / นักวิชาการอิสระด้านสิทธิชุมชนและมนุษยชน

Recommended Articles